세종

[대전인터넷신문=최대열 기자] 대통령 세종집무실과 국회세종의사당 건립이 본격화하면서 국가상징구역 주변 도로 확충뿐 아니라 CTX와 고속철도를 연계해 전국에서 대통령실과 국회까지 빠르게 접근할 수 있는 ‘행정수도 국가교통망’을 구축해야 한다는 과제가 제기된다.행정중심복합도시건설청은 세종동 일원에 대통령 세종집무실과 국회세종의사당, 시민공간 등이 들어서는 국가상징구역 조성을 추진하고 있다.국회세종의사당에는 11개 상임위원회와 예산결산특별위원회, 국회예산정책처·국회입법조사처 등이 이전하며 현재 계획대로라면 2027~2028년 설계, 2029~2033년 공사를 거쳐 2033년 준공한다.대통령 세종집무실 역시 건립 절차가 진행되고 있다. 국가 중추시설이 세종에 집중되면서 건물 자체뿐 아니라 이를 뒷받침할 교통망을 어떻게 구축할 것인지가 행정수도 완성의 핵심 과제로 떠오르고 있다.특히 국가상징구역 조성 이후 예상되는 교통수요는 현재와 상당한 차이가 있다. 행복청이 2023년 수행한 ‘행복도시 교통체계 개선’ 연구에서는 대통령 세종집무실과 국회세종의사당 등 주요 국가시설이 추가 입지하면 국가상징구역 일대 하루 발생 교통량이 기존 1만2670대에서 3만5188대로 늘어날 것으로 전망했다.하루 2만2518대가 추가되는 것으로 기존보다 약 178% 증가하고 전체 교통량은 약 2.78배가 되는 규모다. 행복청도 임난수로와 절재로, 햇무리교 등 국가상징구역 인근 주요 도로의 교통 혼잡이 심화할 가능성이 있다고 내다봤다.행복청은 이에 대응해 국가상징구역 주변 도로와 교차로 개선, BRT 등 대중교통 확충, 주차대책 등을 포함한 종합적인 교통대책을 검토해 왔다. 광역교통과 내부교통을 효율적으로 분리·연계하고 오송역과 국회세종의사당을 연결하는 BRT를 의사당 개원 시기에 맞춰 신설하는 방안도 추진하고 있다.이 같은 대책은 필요하다. 그러나 대통령실과 국회의 교통 문제를 국가상징구역 주변 몇 개 도로의 처리능력 문제로만 접근해서는 근본적인 한계가 있다.대통령실과 국회는 세종시민만 이용하는 지역시설이 아니다. 국회의원과 보좌진, 중앙부처 공무원과 정부 관계자, 언론인, 민원인과 방문객 등 전국에서 사람이 모이는 국가 중추시설이다.따라서 국가상징구역 교통정책의 질문도 ‘국가상징구역으로 몰려드는 차량을 어떻게 처리할 것인가’에서 ‘전국에서 대통령실과 국회까지 국민이 얼마나 쉽고 빠르게 접근할 수 있도록 할 것인가’로 확대돼야 한다.세종의 현재 광역 접근체계를 보면 이 문제는 더욱 분명해진다. 세종에는 현재 KTX가 정차하는 고속철도역이나 공항이 없다. 수도권에서 KTX를 이용해 세종으로 오려면 주로 오송역에서 BRT·버스·승용차 등으로 갈아타야 한다. 대전역이나 청주국제공항을 이용하더라도 최종적으로 세종까지 도로교통을 이용해야 한다.행복도시가 BRT를 중심으로 한 대중교통도시로 설계됐다는 점에서 BRT 자체가 문제인 것은 아니다. 행복청은 행복도시의 대중교통 분담률 목표를 70%로 설정하고 BRT를 중심으로 도시 내부 어디든 20분대 접근이 가능한 교통체계를 구축해 왔다.문제는 도시의 기능이 달라지고 있다는 점이다. 당초 중앙행정기관 이전을 중심으로 계획했던 행복도시에 대통령실과 국회라는 국가 최고 수준의 행정·입법 기능이 추가되면 교통수요의 규모뿐 아니라 성격 자체가 달라질 수밖에 없다.국회 회기와 국정감사, 대통령 주재 회의나 국가행사가 열리면 국회의원과 공무원, 언론인, 방문객 등의 이동수요가 특정 시간대에 집중될 가능성도 있다.세종은 이미 도시 성장 과정에서 출퇴근 시간대 주요 간선도로 진출입부와 교차로의 병목을 경험했고, 교통량이 집중되는 지점에서는 좌·우회전 차로 연장과 진출입 구조개선 등이 반복적으로 시행돼 왔다.앞으로 대통령실과 국회가 들어서고 나성동 중심상업지역 등 대규모 개발까지 현실화하면 기존 출퇴근·생활교통에 국가상징구역 방문교통과 상업시설 이용교통까지 더해질 수 있다.국가상징구역 주변 도로만 넓힌다고 문제가 해결되지 않을 수 있는 이유다. 대전·오송·청주 방면에서 세종으로 들어오는 광역축이나 기존 도심 진입부가 늘어난 교통량을 충분히 받아들이지 못하면 병목 지점만 다른 곳으로 이동할 가능성이 있다.따라서 국가상징구역 교통대책은 자동차를 얼마나 더 수용할 것인지에 머물지 않고 외부에서 발생하는 대규모 이동수요를 철도로 얼마나 전환할 수 있을 것인지까지 함께 다뤄야 한다.이 대목에서 주목되는 사업이 충청권 광역급행철도(CTX)다. CTX는 한국개발연구원(KDI)의 민자적격성 조사를 통과했으며 정부대전청사~정부세종청사~조치원~청주국제공항을 연결하는 총연장 64.4㎞의 광역급행철도다. 국토교통부는 2028년 착공을 목표로 후속 절차를 추진하고 있다.CTX의 의미는 단순히 대전·세종·청주를 하나의 생활권으로 연결하는 데 그치지 않는다. 국토교통부가 발표한 사업계획에는 기존 경부선을 활용해 정부대전청사~정부세종청사~서울을 직접 연결하는 지역간 열차 운행도 포함돼 있다.세종시도 지난 7월 시의회 업무보고에서 이를 구체적으로 설명했다. 천흥빈 세종시 교통국장은 CTX가 대전에서 청주공항으로 이어지는 광역철도와 조치원역을 거쳐 서울로 향하는 지역간 열차로 구성되며, 세종 구간에서는 조치원까지 같은 구간을 이용하는 구조라고 설명했다.천 국장은 서울 방면 지역간 열차에 대해 “일반 ITX로 보시면 된다”고 설명했다. 계획대로 구축된다면 세종은 현재의 ‘서울→오송역→BRT→세종’이라는 접근방식 외에 ‘서울→경부선→조치원→정부세종청사’를 철도로 직접 연결하는 새로운 접근축을 갖게 된다.따라서 CTX를 단순한 충청권 출퇴근용 광역철도로 바라볼 것이 아니라 대통령실과 국회를 수도권 철도망과 연결하는 국가상징구역의 핵심 접근수단으로 활용할 필요가 있다.특히 정부세종청사역과 국가상징구역의 연결방식도 중요하다. 서울에서 철도로 세종청사까지 도착하더라도 대통령실과 국회의사당까지 다시 여러 차례 환승해야 한다면 철도 직결 효과가 반감될 수 있기 때문이다.정부세종청사역에서 국가상징구역까지 BRT와 순환교통 등을 촘촘하게 연결해 사실상 하나의 교통권으로 만드는 ‘마지막 구간’ 대책이 CTX 건설과 동시에 마련돼야 한다.고속철도 접근성도 함께 검토할 필요가 있다. 세종시는 기존 KTX 세종역 신설 논의를 이어가고 있으며 최근에는 ‘KTX 세종중앙역’이라는 명칭으로 국가계획 반영을 추진하고 있다. 다만 현재 정부가 건설을 확정한 사업은 아닌 만큼 CTX와는 명확히 구분해야 한다.대통령실과 국회 이전으로 세종의 위상과 철도수요가 크게 달라지는 만큼 변화된 교통수요를 토대로 KTX 세종중앙역의 필요성과 경제성을 다시 검증하는 것은 하나의 선택지가 될 수 있다.그러나 국가상징구역의 고속철도 접근성 해법을 새로운 KTX역 건설 하나에만 한정할 이유도 없다. 또 다른 정책 대안으로 조치원역을 기존 경부선과 CTX를 연결하는 철도 환승거점으로 강화하는 방안도 비교 검토할 수 있다.현재 조치원에는 경부선이 지나고 CTX 역시 정부세종청사에서 조치원을 거쳐 청주공항으로 연결되도록 계획돼 있다.장래 고속철도 운행체계와 선로 여건이 허용된다면 고속 또는 준고속열차의 조치원 접근 가능성을 검토하고, 조치원에서 CTX를 이용해 정부세종청사와 국가상징구역으로 이동하도록 하는 방식이다.이 경우 ‘수도권·전국 철도망→조치원→CTX→정부세종청사→국가상징구역’이라는 또 하나의 철도 접근축을 구축할 수 있다. 다만 이 부분은 확정된 정부계획과 명확히 구분해야 한다. KTX의 조치원역 정차는 현재 CTX 사업에 포함돼 있지 않다.실현 가능성을 판단하려면 경부고속선과 기존 경부선의 연계, 선로용량, 열차 운행시간과 조치원역 시설, 기존 열차 운행에 미치는 영향, 경제성 등에 대한 별도의 기술적 검토가 필요하다.오히려 현 단계에서 현실성이 높은 과제는 정부 계획에 이미 포함된 CTX 서울~정부세종청사 지역간 직결열차의 경쟁력을 얼마나 높일 것인가다.운행시간과 배차간격을 경쟁력 있게 설계하고 정부세종청사역에서 대통령실·국회의사당까지 환승을 최소화한다면 CTX 자체가 국가상징구역의 수도권 철도 접근성을 상당 부분 개선할 수 있다.장기적으로는 고속철도 운영체계 변화까지 고려할 필요가 있다. 정부가 KTX·SRT 교차운행과 운영체계 개편을 추진하고 있는 만큼 세종의 철도정책 역시 특정 운영사나 열차 종류에 국한하기보다 서울·수서 등 수도권 고속철도망에서 국가상징구역까지 얼마나 빠르게 연결할 것인가를 중심으로 접근할 필요가 있다.결국 국가상징구역 철도 접근성은 크게 세 가지 방안을 놓고 비교할 수 있다. 첫째 정부가 추진하는 CTX 서울~정부세종청사 직결 기능을 국가상징구역 핵심 철도망으로 강화하는 방안, 둘째 세종시가 추진하는 KTX 세종중앙역 신설, 셋째 조치원을 경부선과 CTX의 환승거점으로 강화해 고속·준고속철도와 연결하는 방안이다.어느 방안이 가장 효율적인지는 현 단계에서 단정할 수 없다. 사업비와 이동시간, 예상수요, 환승 횟수, 기존 오송역과의 역할 분담, 선로용량 등을 동일한 기준에서 비교·검증해야 한다.무엇보다 국가상징구역 건립과 광역철도 구축의 시간표를 맞추는 일이 중요하다. 국회세종의사당은 2033년 준공을 목표로 하고 있다. CTX 역시 민자적격성 조사를 통과해 후속 절차를 밟고 있지만 실제 철도가 국가 중추시설 가동보다 늦게 완성될 경우 그 사이 늘어난 교통수요는 기존 도로와 BRT가 상당 부분 감당해야 한다.따라서 단기적으로는 오송역·대전역·청주공항과 국가상징구역을 연결하는 BRT의 수송능력과 환승 편의를 높이고 주요 간선도로와 진출입부의 병목을 개선해야 한다.중장기적으로는 CTX를 통해 도로에 집중된 광역 이동수요를 철도로 전환하면서 KTX 세종중앙역과 조치원 철도거점 등 고속철도 접근성 강화 방안을 객관적으로 비교해야 한다.무엇보다 행복청과 국토교통부, 세종시가 국가상징구역 교통대책과 CTX, 고속철도 정책을 각각 별개의 사업으로 접근하기보다 하나의 ‘행정수도 국가교통망’이라는 틀에서 검토할 필요가 있다.행복청이 대통령실과 국회의사당 건립에 맞춰 국가상징구역 주변 도로와 BRT 등 교통인프라 확충을 고민하는 것은 필요하다. 그러나 대통령실과 국회는 전국에서 국민이 찾아오는 국가시설인 만큼 교통대책의 공간적 범위 역시 국가상징구역 주변에서 전국 교통망으로 확장돼야 한다.대통령실과 국회의사당을 세종에 건립하고도 전국에서 찾아오는 국민이 오송역이나 대전역에서 다시 버스와 승용차에 상당 부분 의존해야 한다면 행정수도의 접근성 문제는 여전히 남는다.대통령실과 국회의사당 건립이 행정수도의 하드웨어를 만드는 일이라면 CTX와 고속철도를 통해 전국 철도망에서 정부세종청사와 국가상징구역까지 빠르게 연결하는 것은 행정수도를 실제 작동시키는 국가 인프라다.국가상징구역의 성공은 건물의 규모와 디자인만으로 결정되지 않는다. 이제는 ‘대통령실과 국회를 세종에 어떻게 지을 것인가’를 넘어 ‘국민이 대통령실과 국회까지 어떻게 갈 것인가’에 답하는 광역·철도교통 전략을 국가상징구역 건립과 같은 무게로 추진해야 할 시점이다. 최대열 기자 daeyeol6364@hanmail.net

[대전인터넷신문=세종/최대열기자] 세종시를 명실상부한 행정수도로 완성하기 위한 특별법 제정 논의가 9월 정기국회를 앞두고 다시 주목받고 있지만, 국회와 대통령실을 넘어 대법원 등 국가 중추기능까지 세종에 집적하려면 특별법 제정과 함께 현행 개별법과의 정합성 확보라는 ‘법률 퍼즐’을 풀어야 한다.현재 국회에는 강준현 더불어민주당 의원이 대표발의한 ‘행정수도 건립을 위한 특별조치법안’을 비롯해 황운하·김종민·김태년 의원안과 엄태영 국민의힘·복기왕 민주당 의원 공동대표발의안 등 행정수도 관련 특별법안 5건이 국토교통위원회에 계류돼 있다.이들 법안은 지난 4월 22일 국토교통위원회 국토법안심사소위원회에서 함께 상정돼 축조심사를 거쳤다. 특별법 제정의 큰 방향에는 공감대가 형성돼 있지만 국가기관의 이전 범위와 추진체계, 기존 행복도시법과의 관계 등 세부 내용을 하나의 법체계로 조정하는 작업이 남아 있다.세종을 지역구로 둔 강준현 의원이 대표발의한 법안은 행정수도 이전의 범위와 추진체계를 비교적 구체적으로 담고 있다. 강 의원 등 50명이 2025년 6월 24일 발의한 의안번호 2211055호 법안은 국회와 대통령 및 그 소속기관, 서울과 수도권에 남은 중앙행정기관을 이전해 행정수도의 기틀을 완성하는 것을 목적으로 한다.법안은 ‘행정수도’와 ‘예정지역’, ‘주변지역’, ‘이전 대상기관’ 등을 정의하고 국회의사당과 대통령집무실, 그 밖의 중앙행정기관의 세종 이전을 기본 틀로 제시했다.특히 행정수도건립위원회가 주요 국가기관 이전계획을 수립해 대통령 승인을 받도록 하고, 우주항공청과 새만금개발청을 제외한 정부조직법상 중앙행정기관을 이전 대상 주요 국가기관에 포함하도록 했다.대통령집무실과 그 소속기관을 행정수도로 이전하는 내용도 명시했다. 국회와 관련해서는 국회의사당과 국회 소속기관의 업무처리를 위한 시설을 설치하고 이를 포함한 ‘국민주권지역’을 지정하는 내용이 담겼다.또 대통령 소속 행정수도건립위원회와 국토교통부 장관 소속 행정수도건립청을 설치하고 행정수도건립 특별회계를 마련하는 등 기관 이전 이후 실제 행정수도 건립을 추진할 조직과 재정 체계까지 제시했다.강 의원안은 지난해 8월 21일 국토교통위원회 전체회의에 상정돼 법안심사소위원회로 넘겨졌고, 올해 4월 22일 소위에서 축조심사가 진행됐다.그러나 특별법 제정만으로 행정수도 완성을 둘러싼 모든 법률 문제가 자동으로 해소된다고 단정하기는 어렵다. 특별법에 다른 법률과의 관계 및 특례를 어떻게 규정하느냐에 따라 달라질 수 있지만, 현행 법체계를 기준으로 보면 국회와 대법원, 서울 잔류 중앙행정기관 등에 각각 별도의 법률 규정이 존재하기 때문이다.국회가 대표적이다. 현행 국회법 제22조의5는 세종특별자치시에 두는 국회세종의사당을 ‘국회 분원(分院)’으로 명시하고 있다. 현재 추진 중인 국회세종의사당 건립과 국회 본원 자체의 완전 이전은 법률적으로 구분해서 볼 필요가 있다.따라서 향후 특별법에서 국회의사당 이전을 어떤 방식으로 규정할지와 현행 국회법의 ‘분원’ 규정을 어떻게 정리할지가 중요한 입법 쟁점이 될 수 있다.대법원 이전에는 보다 명확한 현행법 규정이 존재한다. 법원조직법 제12조는 “대법원은 서울특별시에 둔다”고 규정하고 있다. 대법원 본원을 세종으로 이전하는 입법을 추진할 경우 특별법과 법원조직법 사이의 관계를 정리하거나 법원조직법을 개정하는 등의 법률 정비가 필요하다는 의미다.중앙행정기관의 추가 이전 문제도 마찬가지다. 현행 행복도시법 제16조는 행정안전부 장관이 중앙행정기관 등의 행복도시 이전계획을 수립해 대통령 승인을 받도록 하면서 외교부·통일부·법무부·국방부·성평등가족부를 이전 대상에서 제외하고 있다.반면 강준현 의원안은 우주항공청과 새만금개발청을 제외한 정부조직법상 중앙행정기관을 이전 대상 주요 국가기관에 포함하도록 하고 있어 현행 행복도시법보다 이전 범위를 크게 넓히는 구조다. 향후 병합심사 과정에서 서울 잔류 부처의 이전 범위를 어디까지 설정할지도 핵심 쟁점으로 꼽힌다.나머지 특별법안들도 세종의 행정수도 완성을 목표로 하지만 세부 설계에는 차이가 있다. 황운하 의원안은 국회와 대통령 등 주요 헌법기관 및 그 소속기관과 서울에 남아 있는 중앙행정기관을 세종으로 이전하고 행정수도건설 추진위원회와 건설청, 특별회계 등을 설치하는 내용을 담았다.김종민 의원안은 세종특별시에 국가 정치·행정의 중추기능을 가진 행정수도로서의 특수한 지위를 부여하고 주요 헌법기관·중앙행정기관 등의 이전계획을 수립하도록 하는 데 무게를 뒀다.김태년 의원안은 국가의 정치·행정·입법 등 중추기능을 세종으로 이전해 행정수도를 완성하는 것을 목표로 하고, 현행 행복도시법을 폐지하면서 새로운 행정수도 법체계로 전환하는 방안까지 담았다.엄태영·복기왕 의원이 공동 대표발의한 법안 역시 국회와 대통령 등 주요 헌법기관과 중앙행정기관의 세종 이전 및 행정수도건설 추진위원회·건설청·특별회계 설치 등을 주요 내용으로 하고 있다. 국민의힘과 민주당 의원이 공동 대표발의했다는 점에서 여야 입법이라는 의미도 갖는다.이들 5개 법안이 지난 4월 국토위 소위의 축조심사 대상에 오른 만큼 향후에는 각 법안의 공통분모와 차이를 조정해 위원회 대안을 마련할 수 있을지가 관건이다.행정수도 완성의 또 다른 법적 변수는 2004년 헌법재판소 결정이다. 헌재는 2004년 10월 21일 ‘신행정수도의 건설을 위한 특별조치법’에 대해 서울이 대한민국의 수도라는 점을 우리 헌법체계상 자명하고 전제된 불문의 관습헌법사항으로 판단하고, 헌법개정 절차 없이 법률로 이를 변경한 것은 국민의 헌법개정 국민투표권을 침해한다며 위헌 결정을 내렸다.다만 2004년 결정을 근거로 현재 국회에 계류 중인 특별법안의 위헌 여부를 미리 단정하는 것은 신중할 필요가 있다. 당시 헌재가 심판한 법률과 현재 발의된 법안들의 구체적인 내용과 이전 범위가 동일하지 않은 만큼 실제 헌법적 판단은 제정되는 법률의 내용 등을 토대로 이뤄질 사안이다.행정수도 완성은 국가기관 이전에 그치지 않는다. 정부가 추진하는 공공기관 2차 이전 과정에서 어떤 기관을 세종에 배치할 것인지도 행정수도의 기능을 보완한다는 측면에서 별도의 정책 과제가 될 수 있다.다만 공공기관 이전은 국회나 대법원과 같은 헌법기관의 소재지 문제와 법적 성격이 다르기 때문에 구분해서 접근할 필요가 있다. 기관별 설립법과 정부의 공공기관 이전정책, 지역균형발전 정책 등을 종합적으로 검토해야 하는 사안이다.조상호 세종시장도 행정수도 특별법의 조속한 처리를 요구하고 있다. 조 시장은 지난 14일 국회를 찾아 이광재 국회 예산결산특별위원장과 한병도 더불어민주당 원내대표를 잇달아 만나 대통령세종집무실과 국회세종의사당 관련 사업비의 2027년도 예산 반영과 행정수도 특별법의 정기국회 처리를 요청했다.조 시장은 당시 “이번 정기국회가 행정수도로서의 법적 기반을 마련할 최적기”라며 민주당 차원의 당론 채택과 특별법 처리를 촉구했다. 세종시는 대한민국시도지사협의회 차원의 특별법 처리 촉구 공동결의문 채택도 제안한 상태다.결국 9월 정기국회에서 행정수도 특별법 논의가 다시 본격화하면 단순히 ‘세종=행정수도’라는 선언을 법률에 담는 것을 넘어 어떤 국가기관을 어디까지 이전할 것인지가 핵심 쟁점으로 부상할 전망이다.특히 강준현 의원안처럼 대통령집무실과 국회의사당, 대부분의 중앙행정기관 이전을 큰 틀에 담을 경우 현행 국회법의 ‘분원’ 규정과 행복도시법의 이전 제외 부처 규정을 어떻게 조정할지가 중요하다. 여기에 대법원까지 행정수도 기능에 포함시키려면 법원조직법의 서울 소재 규정과의 정합성도 풀어야 한다.행정수도 세종의 완성은 결국 특별법 한 건의 통과로 끝나는 문제가 아니라 특별법을 중심으로 국회법·법원조직법·행복도시법 등 기존 법체계를 정비하고 2004년 헌재 결정에서 제시된 헌법적 쟁점까지 함께 검토해야 하는 복합적인 입법 과제다. 9월 정기국회가 세종의 행정수도 법적 지위를 넘어 국가 중추기능의 실질적 이전까지 연결하는 분기점이 될지 주목된다. 최대열 기자 daeyeol6364@hanmail.net